* Nildo Lima Santos
A
priori, as ações governamentais deverão obedecer aos princípios estabelecidos
na Constituição Federal e, em normas que a complementem. E, os princípios mais
fortes, dentre todos, são: o da igualdade, da publicidade, da moralidade, da
eficiência, da impessoalidade e, da legalidade. Sendo o da legalidade, dentro
de um contexto de informações e práticas, o mais forte e, que traz todo um
corolário de idéias sistematizadas que dão escopo ao entendimento do que é a
figura jurídica do Estado; modernamente definido e pensado conforme consciência
e desenvolvimento de cada sociedade em um contexto do momento aceito ou
tolerado pela maioria da sociedade que habita este planeta chamado TERRA.
Como
corolário de idéias derivadas do princípio da legalidade e, que encontraremos
na doutrina pátria e na jurisprudência, surgem os princípios que são de
fundamental importância para a administração pública, dentre eles: o da
responsabilidade, da economicidade, da razoabilidade, da continuidade dos
serviços públicos e, da racionalidade. Destarte é forçoso entendermos que
determinados dispositivos de normas positivadas, não poderão ser aplicados
isoladamente tendo como critério a sua interpretação linear, já que, é parte de
toda uma idéia que é bem mais forte, que é a idéia: da própria existência do
Estado forte e soberano e, tudo que o ameace nestes atributos não tem eficácia
e, no mínimo, gera profundas controvérsias que serão dirimidas pelos tribunais
competentes, excetuando-se os tribunais de contas que não têm competência para
deliberar sobre esta matéria.
Esta
parte introdutória é necessária para adentrarmos ao tema principal deste artigo
que se propõe a orientar as organizações não governamentais e, as
administrações públicas quanto à celebração de Termos de Parcerias, Contratos
de Gestão e Convênios em ano eleitoral; cujo disciplinamento está na Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Federal nº 101, de 04 de maio d 2000 e, na Lei
Eleitoral 9.504, de 30 de setembro de 1997 com as alterações dadas pelas leis
federais nºs: 9.840/1999, 10.408/2002, 10740/2003 e, 11.300/2006).
A
lei de responsabilidade fiscal (Lei 101/2000) proíbe ao gestor público, no último
ano de seu mandato, portanto, no ano eleitoral para a sua sucessão: “contraia,
nos dois últimos quadrimestres, obrigações de despesas que não possam ser
cumpridas integralmente dentro do mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas
no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa (Art.
42)”. Não existe aqui, portanto, nenhum impedimento de se firmar contratos nas
múltiplas modalidades, com qualquer ente não governamental que seja, contanto
que, as despesas sejam pagas com recursos do exercício do último mandato.
Porém,
o dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, comentado acima, quando se
tratar de exigências para o ano eleitoral, deverá ser combinado com disposições
da Lei Eleitoral que proíbe ao gestor: Realizar transferência voluntária de recursos
da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios nos três meses
que antecedem o pleito, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os
recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de
obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a
atender situações de emergência e de calamidade pública (Art. 73, VI, a.).
Destarte, devemos ficar atentos que, em momento algum tal dispositivo veda a
transferência de recursos para as organizações não governamentais; contanto, é
necessário que se tenha cautela quando se tratar do prazo estabelecido de três
meses que antecedem o pleito eleitoral, a fim de que, por analogia, os
julgadores não resolvam aplicar tal proibição, também, às entidades não
governamentais. O certo é que, tais dispositivos preservaram os princípios
informados na parte introdutória deste artigo (responsabilidade, legalidade,
razoabilidade e continuidade dos serviços públicos).
Outra proibição na Lei Eleitoral que
se deve ficar atento é quanto àquela que foi feita pelo seu §10 do artigo 73, o
qual proíbe em ano de eleição: Distribuição gratuita de bens, valores ou
benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade
pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e
já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério
Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e
administrativa. Entretanto, este dispositivo, para que seja compreendido deverá
buscar uma base legal que o dará sustentação; já que, a existência de programas
depende de leis que estejam em vigor bem antes do ano eleitoral e, tais leis
são: a Lei do Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
e, a Lei Orçamentária Anual, que deverão conter a ação e o programa que permita
a distribuição de bens, valores e benefícios. Como também, depende de que os
atos contratuais tenham sido firmados antes dos noventa dias que precedem o
pleito eleitoral, para que sejam considerados válidos sem o risco para o gestor
público. Apesar de que, entenda-se: que seria inconstitucional uma lei que
vedasse, de modo absoluto, a realização de despesas nos dois últimos
quadrimestres, isto é, nos últimos oito meses de mandato, ainda que as despesas
ultrapassassem o exercício financeiro. Pois, tais hipóteses estão previstas na
Constituição Federal (arts. 165, I e II, art. 167, § 1º). É imperioso o
entendimento de que, uma vez o projeto incluído no Plano Plurianual, na Lei de
Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual se torna uma obrigação
jurídica para a sua execução; mesmo que seja contratada a sua execução dentro
do período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei Eleitoral. Ensina-nos
Marçal Justen Filho: “se a vontade
constitucional fosse de vedar o início de projetos plurianuais nos últimos oito
meses do mandato do governante, a solução seria estabelecer proibições quanto à
elaboração dos planos plurianuais. Então, deveria estabelecer-se a impossibilidade
de inclusão nos planos plurianuais de projetos cuja execução tivesse de
iniciar-se nos últimos oito meses do mandato do governante” (Comentários
à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12. ed. São Paulo:
Dialética, 2008, p. 142). Entretanto, oriento que se tenha cautela, vez que, as
interpretações, vez por outra se dão por conveniências, até mesmo dos que estão
dentro dos tribunais máximos e, suscitam múltiplas abordagens e temas para
estudos, artigos e palestras.
Concluímos,
portanto, que poderá ser firmado qualquer instrumento de contrato com as
entidades não governamentais dentro do ano de eleições, mesmo que seja o que
corresponda ao do final de mandato para o gestor. Contanto que, sejam
observadas estas orientações e, que sejam obedecidas regras estabelecidas pelas
normas específicas de contratos para a administração púbica (Lei Federal 8.666,
Lei 9.790 e demais normas específicas e complementares).
Referências
Bibliográficas:
LEI Nº 9.504 (30 DE SETEMBRO DE 1997)
(Alterada pelas Leis nº 9.840, de 28.9.1999, nº 10.408, de
10.1.2002, nº 10.740, de 1º.10.2003, e nº 11.300, de 10.5.2006).
Lei de Responsabilidade Fiscal nº
101 (4.05.2000).
Lei 8.666, de 21 de junho de
1993.
Constituição Federal de 1988.
USTEN FILHO, Marçal, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
12.ed. São Paulo: Dialética, 2008, p. 142
*Nildo Lima Santos. Consultor em Administração Pública.
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